一、基本案情
2014年5月，被告人倪某在江苏省淮安市淮阴区成立江苏A建材有限公司，生产、经营防水涂料。曾因“无环评报告、无配套环境保护设施”被责令停产并罚款，后仍继续生产经营。2018年3月7日，淮安市清江浦区人民检察院在现场复核一起污染环境案的证据时，发现一无名厂区外的地面流淌着大量散发刺鼻气味的黑色液体。随后，检察机关使用无人机航拍，发现该厂区内也存在相同情形。检察人员初步判断可能涉嫌破坏环境犯罪，遂当即联系并推动生态环境部门进行调查。
3月15日，行政执法人员至厂区时，发现大门锁闭。执法人员通过电话向被告人倪某了解情况后即离开。3月19日至21日间，接到电话问询的倪某为掩盖事实，遂通过被告人王某等雇用渣土车和挖土机对堆放的固体废物进行秘密拖运、填埋。3月21日下午，装载93.26吨危险废物的6辆渣土车停放在淮阴区越华路边时，因群众举报，被查获。当晚，倪某等人将其他7辆车上的危险废物倾倒在淮阴区一桥下。3月22日上午，受雇驾驶挖土机对危险废物进行倾倒时，被当场查获。经查，填埋的危险废物共计172.58吨。经鉴定，涉案废物均为具有甲苯浸出毒性的危险废物。
二、行政执法和刑事司法衔接办案实践
案件查办过程中，因生态环境部门缺少应急鉴定能力，收集、调取证据不到位，一直没有将案件移交公安机关立案侦查。检察机关了解到相关情况后，分别于2018年4月24日、25日向生态环境部门、公安机关发出书面建议，督促生态环境部门对涉案危险废物开展专门调查，及时提取样本，检测确认其性质和数量，若涉嫌犯罪应及时移送向公安机关立案侦查。收到书面建议后，公安机关、生态环境部门分别向清江浦区人民检察院反馈了案件办理的最新进展，并通报了案件的相关情况。根据进一步了解到的情况，清江浦区人民检察院认为案件已涉嫌犯罪，遂建议三部门成立联合办案组，及时研究解决办案中存在的问题，确保案件及时移送公安机关立案侦查。同时检察机关积极引导调查，提出区分人员分工、规范扣押鉴定等调查建议。对行政执法机关采取招标采购方式委托鉴定时，反复流标导致短期无法鉴定的问题，检察机关积极联系公安机关协助通知鉴定机构参与。
11月20日，生态环境部门将案件移送公安机关立案侦查。侦查中，检察机关应公安机关要求，对收集、固定证据提出了意见。案件移送检察机关审查起诉后，检察机关综合考虑案件情节、社会危险性等因素，结合企业责任人、车队负责人和驾驶员等在共同犯罪中的作用大小，对涉案人员作了区别处理。其中，同意公安机关对6名主观不明知且没有实施倾倒危险废物的驾驶员撤回起诉。与此同时，淮安市清江浦区人民检察院将行政执法机关个别执法督查人员涉嫌职务违法的线索移交监察机关处理；并向生态环境部门提出复查重点企业、规范执法行为、加强部门联动的检察建议。最终，一审法院以污染环境罪判处被告人倪某、王某等13名被告人有期徒刑三年十个月至六个月不等刑期，并处罚金五万元至五千元不等，判决已生效。
三、行刑衔接相关问题分析
环境行政执法与刑事司法又称“行刑衔接”“两法衔接”，是办理环境案件中相互独立却又相互关联、影响、制衡的两个环节。由于我国立法规定的特殊性和现实复杂性，“情节严重”的环境违法行为需要予以刑事制裁时，就产生了环境行政执法与刑事司法的衔接问题，两个公权力执法体系环境相互配合、彼此衔接，共同形成了“两法衔接”的运行机制。倪某等人污染环境案即由检察机关发现案件线索，移交线索后通过不断推进，从而成功办理，基本上涵盖了环境行刑衔接中常见的几个方面的具体问题。
（一）程序性问题
1.关于引导调查的依据分析。对在行政执法阶段，检察机关能否提前介入、引导调查？从依据看，2007年环保总局、公安部、最高检发布的《关于环境保护主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》第十二条规定，环境保护行政主管部门正在办理的涉嫌环境犯罪的案件，必要时，环境保护行政主管部门可以邀请公安机关、人民检察院派员参加相关调查工作。公安机关、人民检察院对环境保护行政主管部门正在办理的涉嫌环境犯罪的案件要求提前介入调查和侦查或者要求参加案件讨论的，环境保护行政主管部门应当给予支持和配合。该规定虽然已经废止，但是仍可以证明相关法律法规没有禁止性要求。2017年最高检、公安部、生态环境部联合发布《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《工作办法》）第二十四条规定，生态环境部门对重大疑难复杂案件，可以就刑事案件立案追诉标准、证据的固定和保全等问题咨询公安机关、人民检察院，受咨询的机关应当认真研究，及时答复。再结合办法中规定的检察机关可以派员查询、调阅材料并提出移送建议的职责，检察机关是可以应邀介入调查，并对立案标准、证据固定保全等认定犯罪方面的提出意见，引导调查的。至于公安机关能否介入调查，因为工作办法有了联合调查的规定，对此应该是没有争议的。
2.检察意见的提出方式。《工作办法》第十四条规定，人民检察院发现生态环境部门不移送涉嫌环境犯罪案件的，可以派员查询、调阅有关案件材料，认为涉嫌环境犯罪应当移送的，应当提出建议移送的检察意见。同时第二十三条规定生态环境部门、公安机关和人民检察院应当建立健全环境行政执法与刑事司法衔接的长效工作机制。确定牵头部门及联络人，定期召开联席会议，通报衔接工作情况，研究存在的问题，提出加强部门衔接的对策，协调解决环境执法问题，开展部门联合培训。联席会议应明确议定事项。
（二）实体性问题
1.污染物的处置。前置危废处置程序，避免造成环境二次污染。为防止因办案扣押危险废物对环境造成二次污染，检察院建议公安机关将危险废物处置关口前移，在抽样鉴定结束后，将扣押危险废物分类保留适当数量，会同生态环境部门、生态修复专家妥善处置，有针对性开展修复工作，办案与污染物处置同步开展，实现了法律效果和社会效果相结合的最优化。
2.鉴定、取样。鉴于污染物鉴定周期长、费用高及有些污染环境案件污染物容易灭失或被污染者转移等情况，如水污染案件，应及时取样、鉴定。生态环境部门、公安机关、检察机关均应有专业的办理此类案件的团队，并应当掌握取样的常识性内容，对鉴定机构取样过程全程跟踪，对取样不规范的地方应及时提出，并应对取样过程进行录像，以应对庭审过程中辩护人提出的取样程序上的不合法问题。
3.公安机关接收案件的证据标准。由于行政执法机关与司法机关对证据认定标准不统一，导致行政执法所搜集的证据距离刑事司法证据有差距。行政处罚是对事，只要存在违法事实，即可对行政相对人进行行政处罚。而刑事处罚是对人，除了具备客观条件外，还须具备主观要件，即具备主观上的故意或过失。在当前以审判为中心的诉讼模式下，证据审查是诉讼的核心。有些行政执法人员对行政执法与刑事司法在证据方面需求不清晰，往往凭原有经验办案，取证的方法简单、措施不当；更多时候只注重收集行政处罚所需的证据，对于其他该收集的证据没有及时收集而错过了取证的时机，导致移送的证据达不到刑事立案的标准，等公安、检察机关介入时已时过境迁无法再收集，有时公安即使立案并移送起诉，但由于案件证据先天不足，且无再补充完善证据的时机，导致案件不符合起诉条件，不能进入审判程序，最终只能退回公安机关作撤案处理或作存疑不起诉处理。可见，证据标准的衔接问题已经成为制约涉嫌刑事犯罪案件移送、立案的一个重要因素。
（三）时效性问题
1.线索的移交与查处。生态环境部门在执法过程中发现线索，应当进行调查，但遇到调查困难可以及时申请公安机关联合执法（配备执法记录仪，防止现场被破坏，污染物被转移），对重特大、疑难案件可以商请检察机关提前介入，提出意见。公安机关接群众举报或在办案过程中发现的案件线索，应及时通知生态环境部门一起联合执法。需要关注的是，生态环境部门在移送案件过程中，负责人对移送报告的审批时间为3日，决定后24小时移送公安机关，并将移送书抄送检察机关；公安机关接受移送线索是应当接受，即立即接受，发现材料不全的在接受案件后24小时书面告知生态环境部门在3日内补正，不得以材料不全为由不接受案件线索；公安机关在接受线索后，需要3日内作出立案或不予立案决定，需要补证的是7日内决定，重大疑难复杂的经批准是30日内决定，管辖异议的24小时内移送，公安机关决定意见需要抄送检察机关。
需要关注的是，检察机关发现线索后，首先需要向环保部门和公安机关通报，检察机关可以对公安机关不立案进行监督是刑事诉讼法明确规定的，但是能否监督行政机关的不立案调查行为，尽管实践中仍有分歧，但笔者认为，检察机关是可以对生态环境部门的不立案行为进行监督的。根据公益诉讼职能，对于行政机关的怠于履职行为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，可以通过行政公益诉讼的方式予以监督，在诉讼前可以发出诉前检察机关，如果检察建议不被采纳即进行诉讼阶段，由法院通过判决责令履职。
2.污染物的扣押、处置。侦查机关对疑似危险废物的物品查封时，应联合生态环境部门，对物品进行分类查封、分别称重。鉴定机关在抽样时，也应分类抽样、分别鉴定。并注意危险废物属性鉴定及环境损害赔偿鉴定意见一致性。两种鉴定意见对被鉴定危险废物的重量、品种，危险废物来源、污染区域的描述应一致，避免产生矛盾。为避免因扣押数量少、危废处置完毕无法补证情况，检察机关可以通过召开联席会等形式，向侦查机关提出证据收集的方向和重点的建议，尤其注重现场取证的时效性，避免关键证据取证不到位影响案件办理。
3.刑事立案和行政移送的关系。刑事立案是否必须经过行政移送的环节。《工作办法》第二十六条规定，环境保护部门在执法检查时，发现违法行为明显涉嫌犯罪的，应当及时向公安机关通报。公安机关认为有必要的可以依法开展初查，对符合立案条件的，应当及时依法立案侦查。在公安机关立案侦查前，生态环境部门应当继续对违法行为进行调查。因而，对公安机关已经立案的涉嫌环境犯罪案件，环境保护行政主管部门应配合、支持公安机关侦查和调查工作，可无需经过行政移送环节。
