12月4日，南京环境资源法庭公开审理王某林生态破坏案，法院当庭宣判，当事人对其非法采矿造成的生态资源损失189万元承担赔偿责任，同时承担损害评估等事务性费用40万元，并对受损的环境资源进行系统修复和一体保护。这起由南京市检察院提起的民事公益诉讼，是南京创新探索国家和社会公共利益维护机制，提升市域社会治理效能的生动实践。
检察公益诉讼制度改革，是习近平总书记亲自决策、亲自部署、亲自推进的一项重大改革举措，是加快建设法治中国、推进社会治理现代化的一项重要制度安排。2015年获批开展公益诉讼试点工作以来，南京聚焦公共利益核心领域，用改革的思维调动多元力量，拓展公益诉讼的内涵和外延，坚持“诉讼不是目的、维护公益才是目的”价值导向，切实当好法治政府的“吹哨人”、公共利益的“捍卫者”。5年来，南京积极稳妥开展检察公益诉讼工作，共办理各类案件2699件，两起案件入选“中国十大公益诉讼”。
公益诉讼是距离社会面最近、产生司法效益最快、最直接的检察业务。南京市委改革办相关负责人认为，检察公益诉讼作为一项年轻的制度，需要在制度层面完善顶层设计，在实践层面拓展适用范围。南京先行先试，初步形成地方立法、司法、行政、社会参与“全方位协同”，办案、监督、治理“全流程管理”的工作机制，有效将制度优势转化为治理效能，奋力为全省全国探索高质量检察公益诉讼的“南京样板”。
多元协同，变“独角戏”为“大合唱”
公益诉讼，维护的是国家利益和社会公共利益，既是司法工作，也是民生工作、社会治理工作。由于涉及领域广、专业需求强、参与主体多、工作流程长，公益诉讼既是“必答题”，也是“综合题”“思考题”。2017年6月27日，随着关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定在全国人大常委会会议上获得通过，检察机关提起公益诉讼制度正式确立。但在操作层面，检察机关如何推动行政机关协同发力，用“小马”拉动“大车”？如何打破行政区域壁垒，用系统思维捍卫公共权益？面对具体领域的专业问题，如何借助专家“外脑”辅助办案？一系列问题仍需地方探索实践，创新作答。
行政公益诉讼，在检察公益诉讼中占比最高，推进之初的阻力也最大。不少行政机关担心与检察机关对簿公堂，丢了面子、影响形象，对公益诉讼不理解、不支持。2019年6月，南京市人大常委会率先在全国副省级城市中做出《关于加强检察公益诉讼工作的决定》，明确各级行政机关义务，引导职能部门支持和配合检察机关各类调查取证工作，建立信息共享机制和联席会议制度，相关做法得到最高检察院肯定，并在全国推广。下好公益诉讼“一盘棋”，检察机关不能单打独斗，需要最大程度凝聚全社会的共识，最大限度形成合力。由最高检察院、公安部、环保部联合督办，鼓楼区检察院办理的“4·10污染环境案”，就是典型的案例。
“4·10污染环境案”工作例会。
水系污染案件隐蔽性强，涉案证据材料繁杂，鼓楼区检察院联合47家相关单位，组建鼓楼长江生态环境资源保护联盟。在收到公安机关的线索后，鼓楼区检察院依托联盟信息共享机制，第一时间组织成员单位开展调查。为给污染物排放定性定量，该院委托南京环境科学研究所，组织专家论证了100余人次，最终计算出涉案企业排放高浓度废水28万立方，污泥4000余吨，超标废水906万立方，危废54吨，造成的生态损害赔偿费用为4.7亿元。
现场查看暗管拆除工作。
调查取证难，庭审更难。“涉案企业聘请了21名辩护律师，而我们只有3名检察官出庭。”鼓楼区检察院检察长朱赫始终记得庭审的场景，检察官出示的每一份证据，辩方律师均提出尖锐而专业的反驳意见。该院迅速组建“智囊团”，环保、监管、监测等部门倾力相助，8名相关专家出庭陈述意见，经过35轮50余次磋商，这起全国迄今索赔金额最大的公益诉讼案，最终于2019年12月底结案。由于企业因诉讼赔偿资不抵债，鼓楼区检察院创造性提出“现金赔偿修复+替代性修复”的方式，既不违法放弃变更赔偿，又创造性用好替代修复措施。最高检察院检察长张军专门为此案点赞。
“4·10污染环境案”庭审现场。
水系治理，需要从流域系统性出发，推动上中下游地区的互动协作。2018年，在省检察院的指导下，南京市检察院推动成立长江生态保护检察协作平台，省内沿江8市检察机关在线索摸排、信息共享、调查取证、法律政策理解与适用等方面加强配合协作。浦口区检察院跨省联动，与安徽全椒、和县等滁河流域沿线6家检察机关密切合作，通过建立“分段保护、全段合作”的环境公益诉讼一体化协作机制，为滁河拉起一道269公里长的“警戒线”。
跨区域协作助力滁河流域生态环境保护。
检察机关的“独角戏”变成多元协同的“大合唱”，南京市委改革办相关负责人认为，行政公益诉讼的初衷，不是检察机关和行政机关一决高下，而是通过帮助、促进政府依法行政，共同维护好人民根本利益。“南京方案”有效解决了各部门之间条块分割、职责不清、监管缺失的难题，打通行政执法部门与司法机关之间梗阻，真正实现双赢、多赢、共赢。
应用拓展，从“答难题”到“解新题”
“公地悲剧”是经济学界的著名理论，其核心要义就是处于无保护状态下的公共利益最易受到侵害，这一理论在司法界同样适用。习近平总书记指出，检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任。新的时代背景下，社会主要矛盾发生深刻变化，由于部分行政制度出现缺位，国家和社会公共利益因缺少适格的维护主体而被侵犯，此时，公益诉讼是有效的法律救济渠道。梳理中央对公益诉讼适用案件范围的界定不难发现，从2015年试点时明确的生态环境和资源保护、食品药品监管、国有资产保护、国有土地使用权出让四大领域，到2018年增加的英烈权益保护，公益诉讼始终聚焦国之大计、民之期盼。
“检察公益诉讼从制度涉及到真正落地，都应直击痛点，敢于向不作为乱作为‘亮剑’，及时同社会的呼应‘共振’。”南京市检察院党组书记、检察长范群认为，5年探索，南京将检察公益诉讼制度改革作为法治政府建设的“关键一招”，围绕特大城市治理体系和治理能力现代化目标，循实而践，创新而为，聚力化解一批关乎中心大局，维系百姓民生的“老大难”，为全国改革提供了内涵丰富的“南京样本”。
南京枕山绕水，自然生态是最宝贵的资源禀赋。助力打赢污染攻坚战，栖霞区检察院通过行政公益诉讼，使一起既影响长江行洪安全又破坏生态湿地资源的案件得以妥善解决；
南京实有人口超千万，食品安全容不得半点马虎。守护“舌尖上的安全”，高淳区检察院探索提出惩罚性赔偿金的诉讼请求，为食药安全领域公益诉讼开辟新路径；
南京是面积最小的省会城市之一，土地资源稀缺。江宁区检察院发现某企业长期拖欠国有土地使用权出让金后，向四家行政机关发出诉前建议，最终促成企业补缴土地出让金8100余万元，该案入选最高检察院行政公益诉讼典型案例。
捍卫英烈尊严和荣光，南京市检察院在疫情期间依法办理一起侮辱抗疫英烈和罹难同胞的公益诉讼案件，坚定弘扬社会主义核心价值观。
党的十九届四中全会明确提出“拓展公益诉讼案件范围”，民法典全文1260条中，有11处直接表述了“公共利益”或“社会公共利益”。公益诉讼的应用场景不断丰富，意味着检察机关既要会“答难题”，还要会“解新题”。南京聚焦公共安全等关乎人民群众切身利益，积极稳妥开展“等”外领域的公益诉讼，让公共利益不再“等”。六朝古都文脉悠远，大量野外文物、名人故居亟需保护。玄武区检察院妥善处置世界文化遗产明孝陵“神烈山碑”遭涂污事件，督促技术修复。秦淮区省级文物糖坊廊61号建筑是中国唯一“菱形”河房，因建筑年久失修，该区检察院及时建议街道依法使用省市级维修补助资金，严格验收备案，落实住户过渡工作。
遭涂污的“神烈山碑”和年久失修的糖坊廊61号建筑。
网络餐饮安全隐患多，监管难度大，溧水区检察院在一起食品安全犯罪案件的审查中，将公益诉讼瞄准网络食品安全领域，展开公益调查，发现多个网络餐饮平台的违法行为。该院第一时间向市场监管部门发出检察建议，督促强化网络食品安全监管，该经验在全市推广。
对食药领域安全开展公益调查。把公益诉讼嵌入社会治理各个领域，南京的发展韧性和发展质效不断提升。南京市委常委、政法委书记徐锦辉分析，“把公益诉讼制度运用好，对解决区域治理难题、提升社会治理效能、促进经济社会高质量发展都有帮助。”
穿透监管，既“办一件”也“治一片”
房产开发建设工程项目未缴纳环境保护税、老人死亡后家属继续领取养老金、伪造材料申请扶贫项目补贴……12月17日，最高人民检察院发布9起行政公益诉讼典型案例，不仅都与国家重大经济政策或民生热点问题息息相关，而且都是案发频率较高、触及社会制度漏洞的案件。与刑事诉讼、民事诉讼的属性不同，公益诉讼案件因为涉及国家和社会公共利益，通常具有普遍共性，需要检察机关对屡禁不止的现象“追根溯源”，探清违法行为根本性问题，提出改进工作、完善治理的检察建议。实现“办理一件、整治一片”的效果，意味着必须打破“案结事了”的惯性思维，聚焦问题本源“高看一眼”“深挖一锹”。玄武区检察院办理的王某某非法收集处置废显影液污染环境案，系全省首例以刑附民方式起诉的公益诉讼案例。在办案中，检察机关发现此类行为不是偶发个案，而是行业性的问题。为此，南京市检察院联合公安、环保等部门，开展了为期一年的“打击感光材料废物污染环境案件”联合查处专项行动，行动覆盖感光材料整个利益链条，先后检查478家企业，发现问题并督促整改数十家，关停20余家。
鉴定专家出庭作证。
“公益诉讼更加重视如何做好社会治理的‘后半篇’文章。”在南京市检察院副检察长陶国中看来，从线索收集、调查取证、诉前建议，到提起诉讼、出席庭审、诉讼监督、督促执行，检察机关依托全流程办案，通盘思考“犯罪者为什么会这样做”“存在哪些制度缺陷”“应该如何弥补”等问题，通过穿透式监管，为行政机关的执法活动提供合理化建议和可替代方案，形成“办案+监督+治理”的工作闭环。
“4·10污染环境案”结案后，鼓楼区检察院针对案件暴露出的治理问题打出一系列“后手拳”：对南京化工园区300余名化工企业负责人开展警示教育；就优惠税款及滞纳金违法减免、危废物品应急处置、第三方监测机构监管等领域存在的漏洞，向相关部门发出10份检察建议。
通过近年的实践发现，95%的公益诉讼案件在诉前得到了解决，把问题解决在诉前程序，是公益诉讼的最佳司法状态。2019年9月，建邺区检察院针对校园周边商家、无证摊贩向未成年人出售“五毛食品”、三无玩具等问题，向该区市场监督管理局、城管局及学校所在街道发出诉讼检察建议。相关单位高度重视，对违规经营者进行了处罚，对辖区内所有学校、幼儿园食堂及校园周边所有食品经营单位进行全覆盖检查，并签订《食品安全承诺书》，整改落实快速高效。
对校园周边的商店及食品摊贩实地走访调查。5年孜孜以求，检察公益诉讼作为南京重要的改革举措，在加快市域治理体系和治理能力现代化等方面的作用越来越明显。今年6月，南京市委深改委专门听取了该项改革制度的落实情况汇报，省委常委、南京市委书记张敬华要求进一步树牢正确理念、规范办案流程、创新方式方法，聚焦人民群众关心关注的重点领域办理公益诉讼案件，有效维护国家利益和社会公共利益，服务全市经济社会发展大局。改革破浪，法治护航。“十四五”开篇在即，公益诉讼更需以勇闯“无人区”、敢啃“硬骨头”的信心和决心，让“检察蓝”成为创新名城的亮丽风景。
